大恒制药擅自变更处方工艺生产销售劣药案

大恒制药擅自变更处方工艺生产销售劣药案是一起典型的药品监管行政处罚争议案件，核心法律问题集中在“擅自添加辅料”的劣药认定规则、新旧《药品管理法》的适用冲突、行政证据标准与刑事立案标准的差异，以及行政处罚的合理性边界四个维度，对药企工艺变更申报与MAH质量主体责任落实具有风向标意义。

【案情简介】

2019年5月7日，陕西省药监局接到实名举报，反映大恒制药在药品生产过程中违反处方工艺、擅自添加辅料。经立案调查，陕西省药监局调查认定：2016年1月至2019年3月期间，大恒制药在生产阿奇霉素软胶囊、克拉霉素软胶囊时，每批次均在生产环节擅自添加注册批件规定处方以外的辅料——阿奇霉素软胶囊添加聚乙二醇200（PEG200）、克拉霉素软胶囊添加聚山梨酯80（吐温80）；该行为违反《药品管理法》（2015版）第四十九条第三款第五项“擅自添加着色剂、防腐剂、香料、矫味剂及辅料的”，按劣药论处的规定，被定性为生产、销售劣药。

【处罚内容及法律依据】

2021年1月12日，陕西省药监局作出陕药监药罚〔2019〕4号《行政处罚决定书》，认定：大恒制药2016年1月至2019年3月间生产阿奇霉素软胶囊、克拉霉素软胶囊时，擅自添加注册批件规定处方以外的辅料（阿奇霉素软胶囊添加聚乙二醇200，克拉霉素软胶囊添加聚山梨酯80），该行为违反《药品管理法》（2015版）第四十九条第一款、第三款第五项“擅自添加着色剂、防腐剂、香料、矫味剂及辅料的”，按劣药论处的规定，依据《药品管理法》（2015版）第七十四条第一款，给予以下行政处罚：（1）没收劣药181800盒（阿奇霉素软胶囊30800盒、克拉霉素软胶囊151000盒）；（2）没收违法所得105706526元；（3）处货值金额111555086元3倍罚款334665258元；（4）责令停产、停业整顿。以上罚没款合计440371784元（约4.4亿元）。此外，对五名自然人作出从业资格处罚。

大恒制药不服处罚，向陕西省政府申请行政复议，2021年4月13日陕西省政府作出《行政复议决定书》，维持陕西省药监局前述行政处罚决定。此后，大恒制药将陕西省药监局及陕西省政府诉至西安铁路运输法院。2023年10月12日，一审法院以“案涉行政处罚决定书认定事实不清、主要证据不足、程序严重违法、适用法律错误”为由，判决撤销该行政处罚决定书及对应的行政复议决定书，责令重新作出处理。一审宣判后，大恒制药与陕西省药监局均提起上诉。2024年11月15日，西安铁路运输中级法院作出(2023)陕71行终1900号行政判决书，认定案涉行政处罚决定书“事实清楚、证据充分，对案涉法人处罚部分程序合法，应予维持”；即维持对大恒制药罚没合计4.403亿元的处罚，仅因对五名自然人从业资格的处罚存在程序严重违法，而将该部分撤销。

（2023)陕71行终1900号判决生效后，西安铁路运输法院2025年4月17日作出(2025)陕7102执211号执行裁定，冻结、查封大恒制药账户及厂房财产合计440879556元；后因大恒制药已向陕西高院申请再审，因案件存在多重争议，西安铁路运输法院2025年10月21日裁定以“涉案标的额大、案情重大复杂”中止执行。据公开报道，截至目前陕西高院是否再审尚未得出结论，本案“最终结果”在法律意义上尚未尘埃落定。

【案例评析】

一、劣药认定的法定要件：旧法下“擅自添加辅料”的构成要件清晰，二审事实认定于法有据。

《药品管理法》（2015版）第四十九条第三款第五项明确规定，“擅自添加着色剂、防腐剂、香料、矫味剂及辅料的”按劣药论处；《药品管理法》（2019版）第九十八条第三款第六项进一步将“擅自添加防腐剂、辅料的药品”直接列为劣药。两版法律在“擅自添加辅料=劣药”这一核心定性上虽表述不同但精神一致，即不以药品实际质量是否受损为前提，而以违反注册处方工艺为根本特征。

针对大恒制药“三次抽检均为符合规定，不应定性劣药”的抗辩，二审对此作了针对性回应：各批次抽检结论是对药品主要成分的检验检测结论，并不涉及对辅料的检验检测，故抽检合格不足以否定擅自添加的事实。究其机理，药品标准仅规定主要成分的检验方法，不可能对违法添加物质一一设定检验标准；因此，“擅自添加”作为程序性违法事实，应通过现场检查、批生产记录、领退料单等证据链予以证明，而非依赖药品质量检验结论。本案中，二审法院正是基于此逻辑，驳回了大恒制药“无检验结论即不应定性劣药”的抗辩，最终认定陕西省药监局对案涉行为的定性准确，法律适用与事实认定均于法有据。

二、新旧法适用的规范冲突：二审对“从旧兼从轻”原则的阐释与适用逻辑。

本案法律适用的最大争议在于：违法行为发生于2016年1月–2019年3月，处罚决定作出于2021年1月12日，《药品管理法》（2019版）已施行，应按哪版法律定性？

《药品管理法》（2019版）第一百二十一条规定：“对假药、劣药的处罚决定，应当依法载明药品检验机构的质量检验结论。”这使得新法在举证要求上对行政机关更为严苛，对行政相对人更为有利。大恒制药据此主张：本案应依“从旧兼从轻”原则适用《药品管理法》（2019版），由药监局对涉案药品出具质量检验结论后方可定性劣药。

第一，《国家药监局关于贯彻实施《中华人民共和国药品管理法》有关事项的公告》明确了过渡期适用规则：“药品研制、生产、经营、使用违法行为发生在2019年12月1日以前的，适用修订前的药品管理法，但新修订的药品管理法不认为违法或者处罚较轻的，适用新修订的药品管理法。”本案违法行为发生在新法施行前，依此公告本应适用旧法。

第二，根据最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知，“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”本案中，新旧法对“擅自添加辅料”的实体定性完全一致，均认定为劣药，且《药品管理法》（2015版）的处罚幅度（货值金额一倍以上三倍以下）与《药品管理法》（2019版）的处罚幅度相比，并非“新法处罚较轻”的情形。因此，二审在实体问题上适用旧法，符合“实体从旧"”的一般规则。

第三，《国家药监局综合司关于假药劣药认定有关问题的复函》（药监综法函〔2020〕431号）进一步明确：根据《药品管理法》（2019版）第九十八条第三款第三项至第七项认定为劣药，“只需要事实认定，不需要对涉案药品进行检验，处罚决定亦无需载明药品检验机构的质量检验结论”。这意味着，即便适用《药品管理法》（2019版），对“擅自添加辅料”型劣药的认定也不以检验结论为必要。

但大恒制药抗辩并非无凭无据，《药品管理法》（2019版）第一百二十一条“应当依法载明药品检验机构的质量检验结论”是法律正文，而《国家药监局综合司关于假药劣药认定有关问题的复函》（药监综法函〔2020〕431号）作为部门规范性文件，能否实质限缩法律正文的适用边界，本身存在“上位法优于下位法”的争议。陕西高院若启动再审，最可能聚焦的法律争点正是：当新法在正文中提高了行政机关的举证责任（即便该责任可通过复函豁免），这种“程序性保障的有无”是否应纳入“从旧兼从轻”中“从轻”的比较范畴？若陕西高院认定应纳入比较，则可能认为新法对相对人更为有利，从而将本案拉回《药品管理法》（2019版）的适用轨道，届时“检验结论”的证明责任分配将成为翻案的关键。

三、行刑衔接下的证据标准：行政违法证明标准与刑事犯罪证明标准的界分。

行政处罚与刑事犯罪的证明标准分属不同评价体系，存在明确的梯度差。《行政诉讼法》第三十四条明确被告对作出的行政行为负有举证责任，行政处罚类案件的行政诉讼中，行政机关只需提供证据证明其认定的事实达到“证据确凿”的优势证明标准（即被告证据证明力明显高于原告证据）即可。而根据《刑事诉讼法》第五十五条，刑事定罪需达到“犯罪事实清楚，证据确实、充分，排除合理怀疑”的最高证明标准。本案中陕西省公安厅2019年回函认定“暂无证据表明对人体健康造成危害”、作出不予立案决定，仅意味着案涉行为未达到刑事追诉的证据门槛，并不能倒推行政处罚认定的事实不成立。

但一审法院提出的“证据拼接”质疑仍未完全消解，在再审审查中仍可能被重新审视：一审已查明，省药监局提交的273份生产记录中，181份系正式批生产指令单拼接实验记录领料单，另有12批次核心生产记录缺失、37批领料单显示辅料领用量为零。尤其在“违法所得1.057亿元”这一关键数额的认定上，据一审法院披露，该数额的统计表系行政机关单方制作，未获得大恒制药确认，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条“当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品，不能单独作为定案依据”之规定，该统计表的证明力存在明显瑕疵，足以成为再审审查的重要切入点。

四、处罚裁量的比例原则：4.4亿罚没款所涉“过罚相当”的边界检视。

从药品监管“四个最严”的执法导向看，针对企业长达三年、持续数百批次擅自变更处方工艺的故意违法行为，顶格罚款符合严惩药品领域恶意违法的政策取向，具有相应的执法合理性。但从过罚相当原则的精细化适用要求审视，案涉顶格处罚的裁量说理存在明显不足：其一，陕西省公安厅已明确回函认定“暂无证据表明对人体健康造成危害”，案涉行为未产生实际人身损害后果，不符合《药品管理法》中“情节严重”的典型情形；其二，陕西省药监局于2020年8月（本案处罚作出前5个月）已自行批准包含聚乙二醇200、聚山梨酯80的涉案药品再注册申请，说明案涉辅料本身不属于违禁物质，仅因未履行变更程序被定性为违法，行为的可责难性有限。而处罚决定未对上述从宽情节、以及监管行为的前后一致性问题进行任何裁量说理，仅笼统适用顶格倍数，不符合《行政处罚法》（2017版）第五条“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的要求。

此外，如前所述，案涉1.057亿元违法所得的统计表系行政机关单方制作，未获大恒制药确认，该数额本身的证据瑕疵也将直接影响罚款基数的合法性。若陕西高院启动再审，案涉顶格处罚是否符合比例原则、裁量说理是否充分，将成为继法律适用争议之后的另一核心审查争点。

五、合规启示

大恒制药案对药品生产企业的核心合规警示在于厘清“物质合法性”与“程序合规性”的本质区别：即便PEG200、吐温80均系《中国药典》收录的合法药用辅料，只要其添加行为超出药品注册批件核准的处方范围，且未履行法定的变更审批或备案程序，即构成法律意义上的“擅自添加辅料”，依法按劣药论处。本案深刻揭示了药品监管“注册工艺锁定”的刚性原则——MAH持有人必须将工艺变更控制体系置于合规首位，确立“变更必申报、申报必获批、获批必实施”的铁律。任何试图以“工艺优化实验”为名，行“未批先产”之实的操作模式，本质上是对药品全生命周期管理制度的规避，在法律上将面临极高的行政乃至刑事追责风险。

（注：截至2026年7月，案涉处罚、裁判及执行相关文书均未在监管部门、法院官方平台公开，本文所涉案例细节均来自权威媒体公开报道，非官方正式披露内容，仅供内部合规学习参考，具体以官方最终公布信息为准。）